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让教育回归学校,《双减意见》的法律观察

作者:刘小进(jin) 陈虹

继(ji)《中(zhong)华人民(min)共和国(guo)民(min)办(ban)(ban)教(jiao)(jiao)育促进法(fa)实施条例》修订(ding)后,近(jin)日,中(zhong)共中(zhong)央办(ban)(ban)公厅、国(guo)务(wu)院办(ban)(ban)公厅先后印发了《关于规(gui)范(fan)民(min)办(ban)(ban)义(yi)(yi)务(wu)教(jiao)(jiao)育发展的意见》和《关于进一步减轻义(yi)(yi)务(wu)教(jiao)(jiao)育阶段学生作业负担和校外(wai)培(pei)(pei)训负担的意见》(以下简称《双(shuang)减意见》),足以可(ke)见国(guo)家层面(mian)整(zheng)治义(yi)(yi)务(wu)教(jiao)(jiao)育畸形发展的决(jue)心。尤其是(shi)《双(shuang)减意见》的出(chu)台(tai),更(geng)是(shi)直接从“强化(hua)学校的教(jiao)(jiao)育责任、降低培(pei)(pei)训机(ji)(ji)构在义(yi)(yi)务(wu)教(jiao)(jiao)育中(zhong)的地位(wei)”两个方(fang)面(mian)提出(chu)了明确具(ju)体的要求。本文(wen)结(jie)合国(guo)家针对义(yi)(yi)务(wu)教(jiao)(jiao)育出(chu)台(tai)的一系列法(fa)律(lv)法(fa)规(gui),就《双(shuang)减意见》的出(chu)台(tai)可(ke)能对义(yi)(yi)务(wu)教(jiao)(jiao)育学校及校外(wai)培(pei)(pei)训机(ji)(ji)构的影响(xiang)进行(xing)分析和展望(wang)。

一、强化对义务教育学校的监管

(一) 重新定位义务教育阶段(duan)民办学(xue)校的(de)属性和功能

近(jin)些(xie)年,一(yi)些(xie)学(xue)(xue)校(xiao)将(jiang)本应(ying)承(cheng)担的(de)(de)教(jiao)(jiao)育(yu)责任转嫁给家长和培训机构(gou),导致(zhi)义务教(jiao)(jiao)育(yu)呈现了“校(xiao)内(nei)减负、校(xiao)外加压”的(de)(de)局面。要(yao)改变(bian)现状,第一(yi)步(bu)就(jiu)是强化(hua)对义务教(jiao)(jiao)育(yu)学(xue)(xue)校(xiao)的(de)(de)监(jian)管(guan),特别是对民办义务教(jiao)(jiao)育(yu)学(xue)(xue)校(xiao)的(de)(de)属(shu)性和功(gong)能重新作出定位(wei)。为此,J9九游会AG 可以(yi)从《中(zhong)华(hua)人民共和国民办教(jiao)(jiao)育(yu)促进法(fa)》《中(zhong)华(hua)人民共和国民办教(jiao)(jiao)育(yu)促进法(fa)实施条(tiao)例》的(de)(de)修订及《关于规(gui)范民办义务教(jiao)(jiao)育(yu)发展(zhan)的(de)(de)意见(jian)》的(de)(de)出台理清其脉络。

1. 明确(que)义务(wu)教育学校(xiao)的(de)非营利性

2002年出(chu)台的(de)(de)《中(zhong)华人(ren)民(min)(min)(min)共(gong)(gong)和国(guo)民(min)(min)(min)办(ban)(ban)(ban)教(jiao)育促进(jin)法》已将民(min)(min)(min)办(ban)(ban)(ban)教(jiao)育定义(yi)(yi)为公益事业,投(tou)资者(zhe)(zhe)仅能获(huo)取合(he)理回(hui)报而不能取得(de)办(ban)(ban)(ban)学收益。但由于多(duo)少回(hui)报算合(he)理一直未予以明(ming)确(que),很多(duo)举办(ban)(ban)(ban)者(zhe)(zhe)直接(jie)赚(zhuan)取了学校(xiao)的(de)(de)办(ban)(ban)(ban)学收益。正是看(kan)到了义(yi)(yi)务(wu)教(jiao)育办(ban)(ban)(ban)学的(de)(de)丰厚收益,更多(duo)的(de)(de)举办(ban)(ban)(ban)者(zhe)(zhe)乃(nai)至资本投(tou)身到了义(yi)(yi)务(wu)教(jiao)育的(de)(de)办(ban)(ban)(ban)学中(zhong),导(dao)致教(jiao)育公益性(xing)和资本逐利性(xing)之间的(de)(de)矛盾(dun)愈发难以平衡(heng)。《中(zhong)华人(ren)民(min)(min)(min)共(gong)(gong)和国(guo)民(min)(min)(min)办(ban)(ban)(ban)教(jiao)育促进(jin)法》于2016年修(xiu)订(ding)后,强调了义(yi)(yi)务(wu)教(jiao)育阶(jie)段(duan)的(de)(de)非营利性(xing),明(ming)确(que)举办(ban)(ban)(ban)者(zhe)(zhe)不得(de)通过义(yi)(yi)务(wu)教(jiao)育办(ban)(ban)(ban)学获(huo)取投(tou)资收益。

2. 禁止义务(wu)教育学校(xiao)的关联(lian)交易

《中(zhong)华(hua)(hua)人民共(gong)和国民办(ban)(ban)(ban)教育(yu)促进法》虽然禁止(zhi)义务(wu)教育(yu)学(xue)(xue)校的(de)举办(ban)(ban)(ban)者(zhe)(zhe)获(huo)取办(ban)(ban)(ban)学(xue)(xue)收益(yi),但是主管部门也看到(dao),这么多年来已形成举办(ban)(ban)(ban)者(zhe)(zhe)通过构建关联(lian)交(jiao)易变(bian)相(xiang)获(huo)取办(ban)(ban)(ban)学(xue)(xue)收益(yi)的(de)“行业(ye)潜规(gui)则”。因此,如(ru)仅是禁止(zhi)获(huo)取办(ban)(ban)(ban)学(xue)(xue)收益(yi),很难(nan)真正切断举办(ban)(ban)(ban)者(zhe)(zhe)逐(zhu)利(li)的(de)路径。于(yu)是,2021年4月国务(wu)院新修订的(de)《中(zhong)华(hua)(hua)人民共(gong)和国民办(ban)(ban)(ban)教育(yu)促进法实(shi)施条例》,直接禁止(zhi)了义务(wu)教育(yu)民办(ban)(ban)(ban)学(xue)(xue)校的(de)关联(lian)交(jiao)易。

3. 叫停民办义务教育(yu)学校的新(xin)设

如果说(shuo)《中华人(ren)民(min)(min)(min)(min)共和国民(min)(min)(min)(min)办教(jiao)育(yu)促进(jin)法》《中华人(ren)民(min)(min)(min)(min)共和国民(min)(min)(min)(min)办教(jiao)育(yu)促进(jin)法实施条例》是通过让举办者(zhe)无法获取收益(yi)而变相给民(min)(min)(min)(min)办义务教(jiao)育(yu)降温,那么《关于规(gui)范民(min)(min)(min)(min)办义务教(jiao)育(yu)发展的(de)意见》的(de)出台,则是直接明确了原则上不再(zai)审批新的(de)民(min)(min)(min)(min)办义务学校。并且,在切断增量(liang)的(de)同时,对存量(liang)民(min)(min)(min)(min)办学校的(de)招生也(ye)提出了进(jin)一步的(de)要求。

(二) 进一步要求义务教(jiao)育(yu)学校加(jia)强教(jiao)学管理(li)

上述一(yi)系列法(fa)律法(fa)规及(ji)配套文件的修订和出台,可以(yi)说义(yi)务教(jiao)育(yu)学(xue)校(xiao)已经不欢迎民办力量的加入了(le),而在(zai)确(que)认了(le)义(yi)务教(jiao)育(yu)阶段公办学(xue)校(xiao)的“主(zhu)力军(jun)”地位后,就需要(yao)进一(yi)步明确(que)义(yi)务教(jiao)育(yu)学(xue)校(xiao)应当如何加强教(jiao)学(xue)管(guan)(guan)理从而改善目前“短视化、功利化”的现状。于是,J9九游会AG 看(kan)到《双(shuang)减意见》通过规范作业(ye)管(guan)(guan)理、提(ti)升教(jiao)学(xue)质量、提(ti)高课后服务质量将(jiang)义(yi)务教(jiao)育(yu)留在(zai)了(le)校(xiao)园中。主(zhu)要(yao)可以(yi)归(gui)结(jie)为以(yi)下几点:

1. 要(yao)求学校科学布置作业、老(lao)师指导学生在校完成大部分作业,避免将作业带回家或带到培训机(ji)构,老(lao)师不得(de)将指导学生作业的责任转嫁给家长或培训机(ji)构。

2. 保证课后时间,让学生更多的时间留(liu)在(zai)学校(xiao),而(er)留(liu)在(zai)学校(xiao)的时间通(tong)过本校(xiao)教(jiao)师(shi)、退休返聘(pin)教(jiao)师(shi)、社会(hui)人(ren)士等提供(gong)优(you)质(zhi)的课后服务。除此(ci)之外,国家层面也会(hui)通(tong)过网络平台的方(fang)式将优(you)质(zhi)的教(jiao)育资源在(zai)全国进行共享,推动教(jiao)育的均衡发(fa)展。

3. 要(yao)求学(xue)(xue)校处必须开足、开齐课程,零起点教(jiao)学(xue)(xue),不能增减课时、提高难度、加快进度、提前结课备考、违(wei)规统(tong)考、考题超标、考试排名,这一系(xi)列要(yao)求将提升学(xue)(xue)校教(jiao)学(xue)(xue)质(zhi)量,引导(dao)学(xue)(xue)校回(hui)到(dao)(dao)到(dao)(dao)正(zheng)常(chang)的教(jiao)学(xue)(xue)轨道。

4. 要避免学校超(chao)纲(gang)教(jiao)学和培(pei)训机(ji)构(gou)加重加压,必须从(cong)(cong)源头上(shang)予以(yi)修正(zheng)。因(yin)此(ci)要求防止偏(pian)题(ti)、怪题(ti),难(nan)题(ti),让考(kao)题(ti)回到正(zheng)常(chang)水(shui)平,只(zhi)有考(kao)题(ti)不偏(pian),才能从(cong)(cong)根源上(shang)改(gai)变(bian)现在超(chao)前、超(chao)纲(gang)教(jiao)学的现状。

通过(guo)上述措施J9九游会AG 可(ke)以看到(dao),学生将逐步实(shi)现没有时间也没有必要去参加校(xiao)外(wai)培(pei)训机(ji)构(gou),那么接下来就不(bu)得(de)不(bu)提出,校(xiao)外(wai)培(pei)训机(ji)构(gou)是否(fou)已(yi)进入(ru)寒冬?

二、从严治理校外培训机构

《双(shuang)减意见(jian)》中(zhong)第四条“坚持从严治理,全面规(gui)范(fan)校外(wai)培(pei)训(xun)行为”中(zhong)的(de)(de)“从严”两个字似乎(hu)已(yi)经明确了校外(wai)培(pei)训(xun)机(ji)构(gou)春(chun)天已(yi)经过去。最(zui)广(guang)受关注的(de)(de)一条无疑是(shi)“不(bu)(bu)再审批新的(de)(de)面向(xiang)义务(wu)教育阶段学生的(de)(de)学科类校外(wai)培(pei)训(xun)机(ji)构(gou)”。从《国(guo)务(wu)院办公厅关于规(gui)范(fan)校外(wai)培(pei)训(xun)机(ji)构(gou)发展的(de)(de)意见(jian)》中(zhong)提出的(de)(de)“严格审批登记”,到今天的(de)(de)“不(bu)(bu)再审批”,彰显国(guo)家从严治理的(de)(de)决心。

(一) 不再审(shen)批的(de)学科类培训机构的(de)范围(wei)

毫(hao)无疑(yi)问,针对(dui)(dui)义(yi)(yi)务教育阶(jie)段(duan)学生(sheng)开展的(de)数学、语文、英语、物理(li)、化(hua)学、生(sheng)物等培(pei)(pei)(pei)训(xun)(xun)(xun)(xun)(xun)机构(gou)(gou)(gou)属(shu)(shu)于(yu)学科(ke)(ke)类(lei)(lei)(lei)(lei)(lei)培(pei)(pei)(pei)训(xun)(xun)(xun)(xun)(xun)机构(gou)(gou)(gou),那么对(dui)(dui)体育、美(mei)术(shu)(shu)、音(yin)(yin)乐(le)开展的(de)是否属(shu)(shu)于(yu)学科(ke)(ke)类(lei)(lei)(lei)(lei)(lei)培(pei)(pei)(pei)训(xun)(xun)(xun)(xun)(xun)机构(gou)(gou)(gou)呢(ni)?如果(guo)(guo)对(dui)(dui)《双减(jian)意见》中(zhong)“对(dui)(dui)非学科(ke)(ke)类(lei)(lei)(lei)(lei)(lei)培(pei)(pei)(pei)训(xun)(xun)(xun)(xun)(xun)机构(gou)(gou)(gou),各地要区分体育、文化(hua)艺术(shu)(shu)、科(ke)(ke)技等类(lei)(lei)(lei)(lei)(lei)别”做文义(yi)(yi)理(li)解,音(yin)(yin)体美(mei)似(si)乎不属(shu)(shu)于(yu)学科(ke)(ke)类(lei)(lei)(lei)(lei)(lei)的(de)培(pei)(pei)(pei)训(xun)(xun)(xun)(xun)(xun)机构(gou)(gou)(gou)。然而,体育已纳入中(zhong)考(kao)范畴(chou),且占比呈逐渐提高(gao)的(de)趋势,对(dui)(dui)于(yu)属(shu)(shu)于(yu)中(zhong)考(kao)体育类(lei)(lei)(lei)(lei)(lei)别的(de)培(pei)(pei)(pei)训(xun)(xun)(xun)(xun)(xun),从理(li)论上(shang)也很(hen)可能(neng)会纳入学科(ke)(ke)类(lei)(lei)(lei)(lei)(lei)的(de)培(pei)(pei)(pei)训(xun)(xun)(xun)(xun)(xun)机构(gou)(gou)(gou)。提出(chu)(chu)“双减(jian)”就是要避(bi)免将高(gao)考(kao)过度(du)前置,而艺考(kao)生(sheng)在(zai)高(gao)考(kao)生(sheng)中(zhong)占据了一定的(de)比重(zhong),如果(guo)(guo)说将艺术(shu)(shu)类(lei)(lei)(lei)(lei)(lei)培(pei)(pei)(pei)训(xun)(xun)(xun)(xun)(xun)机构(gou)(gou)(gou)完全(quan)排除在(zai)学科(ke)(ke)类(lei)(lei)(lei)(lei)(lei)培(pei)(pei)(pei)训(xun)(xun)(xun)(xun)(xun)机构(gou)(gou)(gou)以外,那么是否会出(chu)(chu)现义(yi)(yi)务教育阶(jie)段(duan)的(de)学生(sheng)扎堆到艺考(kao)培(pei)(pei)(pei)训(xun)(xun)(xun)(xun)(xun)机构(gou)(gou)(gou)来提前备战高(gao)考(kao)的(de)现象?因此,J9九游会AG 认为(wei)(wei)还需进(jin)一步等待相关(guan)文件明确学科(ke)(ke)类(lei)(lei)(lei)(lei)(lei)培(pei)(pei)(pei)训(xun)(xun)(xun)(xun)(xun)机构(gou)(gou)(gou)的(de)范畴(chou),但是J9九游会AG 对(dui)(dui)与升(sheng)学挂钩的(de)艺术(shu)(shu)类(lei)(lei)(lei)(lei)(lei)项(xiang)目培(pei)(pei)(pei)训(xun)(xun)(xun)(xun)(xun)机构(gou)(gou)(gou)的(de)发展持较为(wei)(wei)悲观(guan)的(de)态度(du)。

(二) 现有学(xue)科(ke)类培训机构将面临哪些(xie)调(diao)整

1. 登记为非营利性(xing)(xing)培(pei)(pei)训(xun)(xun)机(ji)(ji)构。如(ru)上文所述(shu),现有(you)学科类(lei)培(pei)(pei)训(xun)(xun)机(ji)(ji)构一旦(dan)登记为非营利性(xing)(xing)机(ji)(ji)构,则举办(ban)者(zhe)(zhe)不能再合法从(cong)培(pei)(pei)训(xun)(xun)机(ji)(ji)构赚(zhuan)取(qu)收(shou)益。虽然说《双(shuang)减意见(jian)》中没有(you)明确禁止关联(lian)交易(yi),但是从(cong)目前(qian)国家规范民办(ban)学校的(de)态度(du)来看,通(tong)过关联(lian)交易(yi)变(bian)相获(huo)得培(pei)(pei)训(xun)(xun)机(ji)(ji)构的(de)利益的(de)方式不再具有(you)可行性(xing)(xing),学科类(lei)培(pei)(pei)训(xun)(xun)机(ji)(ji)构的(de)举办(ban)者(zhe)(zhe)“无利可图”将不可避免。

2. 线(xian)上学科类培(pei)训(xun)机构重(zhong)(zhong)新(xin)审批。对于之(zhi)前(qian)施行(xing)备案制的线(xian)上学科类培(pei)训(xun)机构要重(zhong)(zhong)新(xin)办理审批手续,那么在重(zhong)(zhong)新(xin)办证的过程中,有多少线(xian)上培(pei)训(xun)机构可(ke)以获(huo)批还是一个很大的疑问。

3. 学(xue)(xue)科(ke)(ke)(ke)(ke)类(lei)培(pei)训(xun)机(ji)(ji)(ji)构(gou)(gou)禁止(zhi)上市(shi)(shi)融(rong)资。《双(shuang)减(jian)意见》不(bu)(bu)(bu)允许学(xue)(xue)科(ke)(ke)(ke)(ke)类(lei)培(pei)训(xun)机(ji)(ji)(ji)构(gou)(gou)上市(shi)(shi)融(rong)资,上市(shi)(shi)公司(si)不(bu)(bu)(bu)得(de)通过(guo)股票市(shi)(shi)场融(rong)资投资学(xue)(xue)科(ke)(ke)(ke)(ke)类(lei)培(pei)训(xun)机(ji)(ji)(ji)构(gou)(gou),不(bu)(bu)(bu)得(de)通过(guo)发(fa)行股份或(huo)支(zhi)付(fu)现金等(deng)方式购(gou)买学(xue)(xue)科(ke)(ke)(ke)(ke)类(lei)培(pei)训(xun)机(ji)(ji)(ji)构(gou)(gou)资产(chan),外资不(bu)(bu)(bu)得(de)通过(guo)兼并收购(gou)、受托经营、加盟连锁、利用可变利益实体等(deng)方式控股或(huo)参股学(xue)(xue)科(ke)(ke)(ke)(ke)类(lei)培(pei)训(xun)机(ji)(ji)(ji)构(gou)(gou)。可以(yi)说《双(shuang)减(jian)意见》已经将(jiang)资本排除在(zai)了学(xue)(xue)科(ke)(ke)(ke)(ke)类(lei)培(pei)训(xun)机(ji)(ji)(ji)构(gou)(gou)之外,更为需要关注的(de)(de)是(shi)“已违规的(de)(de),要进行清理整治”,这就意味着现在(zai)的(de)(de)上市(shi)(shi)教培(pei)机(ji)(ji)(ji)构(gou)(gou)必(bi)须(xu)剥(bo)离学(xue)(xue)科(ke)(ke)(ke)(ke)类(lei)的(de)(de)培(pei)训(xun)业务,而学(xue)(xue)科(ke)(ke)(ke)(ke)类(lei)培(pei)训(xun)业务是(shi)大部分上市(shi)(shi)教培(pei)机(ji)(ji)(ji)构(gou)(gou)的(de)(de)主要赢利点,一旦剥(bo)离,恐怕(pa)也不(bu)(bu)(bu)得(de)不(bu)(bu)(bu)面(mian)临退市(shi)(shi)的(de)(de)结局。

4. 规范培(pei)(pei)训(xun)(xun)(xun)(xun)服务。《双减意见》还对(dui)(dui)培(pei)(pei)训(xun)(xun)(xun)(xun)机(ji)构的(de)培(pei)(pei)训(xun)(xun)(xun)(xun)内容(rong)、培(pei)(pei)训(xun)(xun)(xun)(xun)时长(zhang)、培(pei)(pei)训(xun)(xun)(xun)(xun)教师、培(pei)(pei)训(xun)(xun)(xun)(xun)费用提出具体的(de)要求(qiu)。除(chu)了提要求(qiu)外,还明(ming)确了对(dui)(dui)培(pei)(pei)训(xun)(xun)(xun)(xun)机(ji)构的(de)常态(tai)化监督机(ji)制,对(dui)(dui)于违规办学的(de)坚决查处(chu)。

5. 管(guan)控培(pei)(pei)(pei)训广(guang)告(gao)。《双减意(yi)见》一(yi)方(fang)面限制了培(pei)(pei)(pei)训机(ji)构广(guang)告(gao)的(de)发(fa)布范围(wei)(wei),培(pei)(pei)(pei)训机(ji)构广(guang)告(gao)的(de)传播范围(wei)(wei)将大大受限,主(zhu)流媒体、公(gong)(gong)共场所以及校园等地均(jun)不得(de)发(fa)布培(pei)(pei)(pei)训机(ji)构广(guang)告(gao);另一(yi)方(fang)面也(ye)对广(guang)告(gao)内容(rong)提出(chu)明(ming)确要求,不得(de)夸大效果、误导公(gong)(gong)众观点、制造焦虑(lv)。前述要求将对培(pei)(pei)(pei)训机(ji)构的(de)广(guang)告(gao)形成有力的(de)管(guan)控。

综上,在了(le)(le)解(jie)了(le)(le)国家层(ceng)面对(dui)义(yi)务教(jiao)育(yu)的重新定位(wei)以及整治的决心(xin)后,也就明白(bai)了(le)(le)《双减(jian)意(yi)见》的出台绝不是偶(ou)然(ran),而是必然(ran)。当然(ran),任何制度的出台到实施,再到见效(xiao)都(dou)需要一定时日(ri),但是J9九游会AG 相信,让教(jiao)育(yu)回归学校(xiao)后,教(jiao)育(yu)真正的春(chun)天就不远了(le)(le)。